全面推进乡村振兴促进,用好“示范”促进机制全面推进乡村振兴

作者：刘志鹏（北京师范大学政府管理学院讲师、北京师范大学农村治理研究中心研究员）

党的十九大提出“乡村振兴”战略，2018年中央一号文件宣布全面部署实施乡村振兴战略，同年9月《乡村振兴战略规划（2018-2022年》年挖掘和总结典型经验，提出发挥引领区示范作用。 2019年中央多部委联合开展乡村管理示范村镇创建活动，促进乡村振兴开展，推动健全乡村管理体系。 2021年，中央一号文件再次提出，开展乡村治理试点示范工作，创建民主法治示范村。示范项目范围将进一步扩大，深刻改变农村治理结构和效能，成为乡村振兴的重要政策工具。

历史与现实交汇的治理工具

在传统农业社会，公共管理者认为“崇贤旁善，王教所在先”，树立榜样人物向社会传递治理信号，可以赢得农民对国家政策的支持。近现代通过模范宣传农民中的“积极分子”，鼓励普通群众开展“比、学、追、助、超”等活动，超前带动后进。除了人物示范外，我国也像大寨和大庆等地出现了遵循人物示范运行机制的政策示范点，在社会主义新农村建设过程中也出现了“示范村”“示范村”等示范点。可见，典型典范产生于传统时期，贯穿中国治国历史进程，目前正发挥新作用。

乡村振兴示范工程有以下四个主要特点。一是竞争性，示范项目由公开竞争性差价评估产生，一般具有自愿申报、材料审核、实地检查等过程。二是规范性，示范项目的评价标准、指标构成都是部门性文件评价通知，评价标准和指标明确的三是周期性，示范项目评价周期一般为2-3年，长为6年，短为1年，近年来有逐渐缩短的趋势四是动态性。某地方评出的示范项目称号不是永久的，新的评选周期开始后，评出的示范点需要重新参加评选或接受评审，不合格者将被及时“摘牌”。由此可见，示范项目评价具有“示范”作用和“评价”特征。榜样产生的过程是“评估”，通过动员仪式的评估获得好评，向全社会展示“榜样”的内容。 “评定”是对过程的描述，“示范”是对结果状态的总结，这形成了示范促进乡村振兴政策落实的两条路径基础。

政策信息可视化与信息模糊的改善

示范项目可以释放包括国家治理目标和国家意愿在内的信号和信息促进基层执行政策，并通过检查评估验证执行效果。作为一个地域辽阔的国家，长长的行政链条带来的基层政策执行偏差伴随着国家治理的历史，农村地区政策执行中长期存在“最后一公里”的困境，农村示范项目评价有助于突破“最后一公里”。而乡村振兴是一项全新的乡村国家战略，农村基层政府可以通过示范项目的清晰标准快速把握国家战略要求，通过量化的精细评分标准可以比较完整地把握上级政府的意图，即政策可视化的存在，示范项目是基层的而示范项目的动态性在评价过程中面临周期性的自上而下检查和自下而上的报告，成为上级政府评价跟踪农村基层地区政策执行过程、评价政策执行绩效的有力抓手，实现了上下级政府的信息沟通。此外，示范项目还有助于促进横向政府之间的信息交流。示范项目的评选为农村基层政府信息共享搭建了平台，促进了创建示范项目的经验交流学习乃至模仿，推动了政策的扩散。多种模式项目为不同自然条件和经济社会发展状况的村庄提供多种发展选择，有助于防止重复建设和资源浪费，降低行政成本。

评比动员常规化与有序开展治理活动

作为“常规运动”，周期性示范评估将推动基层政府有序转移注意力，改变我国政府“刺激-反应”的被动注意力分配模式。 “上千针下一条线”是我国基层农村治理面临的基本环境。在这种复杂的环境下，受有限理性的影响，基层管理者不能同时关注所有目标、备选方案及其备选方案的结果，导致集中于某些方面，忽视其他方面。因此，在多头管理和注意力不足的制约条件下，基层政府行为是决策者注意力分配的过程，基层政策执行效果受基层管理主体注意力分配的方向影响较大。示范评价依赖于“运动式”的创建模式，是一定时期内集中人力物力、健全转移各级政府各部门注意力的工具。一方面，振兴农村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，要按照农村治理和经济社会发展的客观规律有序实现。各级政府有计划、有批次地推出示范项目，有利于引导基层乡村治理主体根据当前发展阶段自由选择“创投”项目，有序转移基层政府注意力，有利于资源有限的基层政府在特定时期集中精力做好一项工作示范评价凭借其灵活的特性，可以使政府注意力在多个线程任务之间有序切换，避免同轴建设和无序建设。

协调机构常设化与政府结构优化

示范项目评估通过设立协调机构优化政府结构，促进涉农部门执行的协同性。 20世纪70年代兴起的新公共管理运动，借鉴了民营企业的分权、竞争、市场化，提高了政府运行效率，但强化了政府中的部门主义。随着社会治理主体的广泛性，客体的复杂性显现，单一政府部门显然无法单独应对自身领域存在的问题，因此强调部门合作、追求“112”是必然趋势。但是，伤心动骨式的机构改革不可能每天都出现。否则将严重损害行政效率和政治权威，竞争性示范项目评估将为部门合作提供制度途径。评估之初，涉农各部门以拼凑的方式成立了临时“指挥部”，但评估的深入发展成为长期协调组织，成为打破部门隔阂、实现职能整合的桥梁。更重要的是，示范评价加强了党在政府机关中的领导和协调作用。在社会主义国家，执政党是增强社会向心力和凝聚力的核心力量。十八大以后，执政思路逐渐实行“党政分工”而不是“党政分开”。 2018年3月，新一轮党和国家机构改革突出党的领导作用，强化党在日常治国中的协调作用，越来越多示范项目协调组织设在党委领导下，党的十九大报告提出的“把党总揽全局、把各方面协调现实”要求

“示范前行”的国家治理之路

可见，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，示范工程这一源于历史智慧的治理工具完全可以在新时代发扬光大，这是中国共产党薪火相传、继往开来的生动写照。当前，政府管理的外部社会环境正在向高模糊性和高冲突性转变，具有不确定性、非经常性、部门性、任务复杂性的管理任务层出不穷，但韦伯式的科层制不可避免地存在一定的不完善性和管理困境，难以适应社会变革的要求典型范例可以促进治理主体之间的信息传递、注意力有序转移和机构协调，提高公共组织运行效率，优化治理主体对外部环境快速变化的反应能力，加强功能模块协调。要把试点等“泥泞前进”经验综合起来，普及扩散，最终把国家意志贯彻到基层农村，提高我国各级政府基于长行政链的政策执行实绩，实现国家战略目标，我们要“示范前进”

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来源：光明网-理论频道