年轻人在人口第一大县质疑理解离开_欧阳静：人口小县试点“大部制”，是中国地方行政改革风向之一吗？

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欧阳静：人口小县试点“大部制”，是中国地方行政改革风向之一吗？

随着人口向经济发达区域快速聚集，一些县城面临人口流失和活力不足的问题。这些人口小县的改革与前景成为热议的话题。其中，"大部制"改革成为一种解决方案。

2019年年底，山西省委主要领导发现全省人口小县存在一些共性问题，比如财政收入不足以支撑开支，主要依靠政府转移支付。因此，省委决定进行人口小县机构改革试点工作。2020年4月，山西省开始了这项改革，将6个人口不足20万的小县列入试点。2022年下半年，山西省的河曲县和石楼县率先完成了改革。

小县试点"大部制"改革是根据时势和自身需要而采取的举措。据报道，河曲县将36个党政机构精简为22个，事业编制从1964人减少到659人。石楼县将县政府组成部门从26个精简到16个，据初步测算，改革后人员经费可以减少2200多万元。

然而，机构改革并不容易，其中涉及到部门权力和个人利益的复杂问题。人口小县的改革需要采取不同的策略和思路。从江西省的改革案例和经验来看，大部制改革有着多方面的复杂性。

在江西省，自2019年起，全省进行了自上而下的大部制改革，从国务院开始，逐步推广到省市和县乡镇。这种改革措施旨在解决乡镇基层管理上的问题，比如执法权的分散，需要协调不同部门执法等。然而，真正的改革面临着巨大的阻力，特别是在编制问题上。对于小县城来说，编制代表了饭碗和生计，因此在实践中几乎没有真正的减编。实际改革的结果是将一部分老弱人员分流或提前退休，但工资保持不变，或者将人员和职能转移到政府平台、外包或公司等形式，从数据上看，这意味着减少了编制，并节省了财政支出。

此外，改革涉及到各个部门之间的利益博弈。在基层干部看来，改革存在着强势部门和弱势部门之间的博弈，往往是强势部门主导改革进程，权力和利益向强势部门集中，执行和落实等具体事务则交给其他部门处理。因此，这些真正的改革需要领导者具备全局观念，超越部门利益，具备政治性和长远性。这种改革通常需要自上而下的推动。

根据江西G县的情况，大部制改革的核心在于转变政府职能，建立高效服务型政府，让人民群众办事更加方便。从执行层面来看，大部制改革最大的优点是整合执法权力，解决了行政分散和碎片化的问题，使管理更加协调。

然而，大部制改革也引发了人们对权力集中和职能过于集中的质疑。权力集中分为制度性集权和个人性集权两种情况。制度性集权是指在一些领域内执法权力的集中，这种情况是建立在法治基础上，可以解决治理中的问题。个人性集权则是决策权过于集中的情况，特别是涉及重大项目和重大人事任免的权力集中。这种权力集中对基层财政运行有很大影响。

山西省石楼县和河曲县的改革初衷是为了解决财政支出不平衡和人员过剩的问题，但我认为财政困难的根源并不是因为养了太多的编制人员。河曲县拥有丰富的煤炭资源，自上世纪80年代以来，凭借煤炭资源摆脱了贫困状态，2021年县内生产总值达到174亿元。与之相反，作为刚刚脱贫的石楼县在经济发展过程中面临着困难。石楼县作为传统农业县，户籍人口9.7万人，去年国内生产总值仅为21亿元。石楼县的财政收入主要依赖上级转移支付。

在中西部地区，县级财政追求的目标一直是保证正常运转、保障民生和追求发展。在保运转方面，地方政府主要依靠中央的转移支付。保民生主要依赖中央和省级资金的项目资助。只有与本级财政相关的发展才能解决。县级财政收入主要依靠土地财政收入或资源性财政收入，而税收收入很少。近年来土地财政收入减少，加上疫情对工业园区和消费活动的冲击，地方政府面临财力不足的问题。

财政困难的根源之一是地方政府无法通过出售土地来获取收入。虽然保运转和民生工程有上级的转移支付，但人员的公积金、职业年金和年终福利需要地方财政保障，一些民生工程也需要地方财政配套。过去，这些支出主要依靠土地财政。现在土地财政不再有利可图，基层干部的福利无法及时保障。如果只是保运转，地方财政可以向上级寻求支援。导致县级财政困难甚至负债的主要原因是追求发展，尤其是追求"超前发展"。

根据调研经验，许多地方政府为了迎合上级的要求，进行了所谓的"亮点工程"投资。然而，这些投资往往只是形式主义，几乎没有经济收益。这些高成本的亮点工程是基层财政困境和地方债务的主要原因之一。

了解了中西部县级财政困境的根源，也就明白了财政困难与编制改革之间的关系实质上并不大。在我的看法中，大部制改革主要解决的是效率问题，而不是财政供养问题。人员分流理论上可以减少财政支出，但在实际操作中很难实现。

从长远来看，县级财政问题需要依靠经济发展来解决。落后地区的地方政府都在致力于招商引资，但在保护环境和资源的前提下，经济发展变得十分困难。许多中西部地区的招商引资都是以低价接纳淘汰的污染企业为主，实际产生的税收很少。落后地区的招商引资往往是表面繁荣的做法。

总的来说，人口小县的发展趋势是中心吸纳边缘，乡镇成为城镇中心区的边缘地带。这是一个城镇化的过程，也是城市发展的趋势。落后地区的县城在城镇化过程中面临着产业支撑能力弱和留不住人口的问题。解决县域现代化和基层财政供养难题的关键在于经济发展。

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