政府财政收入三大来源,案例丨商业银行如何防范政府融资平台风险——还款来源风险

认真做好对抵质押物的评估工作，务必办好抵质押登记手续。

请见以下案例。

高新区科技产业基地公司贷款担保条件差

西安某分行给予高新区科技产业基地公司1亿元流动资金贷款，用于基地配套设施建设，担保方式为信用，还款资金纳入高新区财政预算，由高新区财政局出具承诺函。

国家收紧地方政府融资政策以来，该项目无抵押物、无企业担保、平台融资规模过大的风险隐患逐渐显现出来，同时该企业现金流无法完全覆盖贷款，虽然政府财政收入稳步上升，但是无法保证多家银行贷款同时到期情况下借款人不出现逾期情况。

根据以上考虑，分行决定先行收回贷款，化解风险隐患。为了保证按期完成政府融资平台项目退出工作，落实总分行有关整改保全方案，分支行领导亲自牵头与有关政府部门反复沟通，并动员全行员工利用各种关系做好与有关方面的协调工作，向客户解释原因，争取客户理解，并多次与客户上级领导沟通，以获取最大帮助。同时，在组织开展实地检查、核保的基础上，追加了实际控制人连带担保，并要求增加抵押担保。经过不懈的努力，借款人到期一次性偿还了全部贷款。

二、还款来源不可靠

由于许多政府融资平台业务是政府为了筹集资金而发起的，资金往往用于公益性项目，缺乏良好的经济效益。也有些虽是经营性或准经营性项目，但经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款利息。第一还款来源不足的，一般是公益性项目，如市政道路建设、城市公园、文化广场、图书馆、体育场馆、光彩工程等，收费十分有限。第二还款来源靠地方政府土地出让金的来源，有的地方财政部门的干部指着墙上的规划地图，对银行人员说：“你们不用担心，你看还有那么多地可以卖。”但主要风险是，如果地方政府负债率超过警戒线，导致偿还贷款困难。地价下跌，也会导致银行抵押物和还款来源的风险。倘若依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅度下滑，则会直接威胁地方财政的偿付能力，从而导致融资平台难以履行其偿债义务，出现贷款偿付风险。

★银行防范措施：

对还款资金来源要落实清楚。除了建设项目自身的收益和借款人的综合收益外，还应要求地方政府安排预算内资金、预算外资金用于归还贷款，并把各种收费收益也纳入还款资金来源。对还款来源不落实的不予贷款。以卖土地作为第二还款来源的，要注意政府对土地使用和土地价格的变化情况。

开发公司完全依靠区级财政收入缺乏稳定的现金流

某经济开发区资产经营公司主要负责开发区内的基础设施建设。苏州某分行予以6000万元1年期过桥贷款，用途为文昌路延伸段道路建设工程的建设。

2010年国家开始对政府平台贷款进行清理。分行感到该平台存在如下问题：公司完全依靠区级开发区的财政收入来源，缺乏稳定的现金流；公司承接项目仅有高新区发改局的批文，不能提供其它相应政府批文，面临合规性风险；银监会对该平台的认定分类为半覆盖。为此，分行领导多次开会研究，决定本笔贷款应到期收回，但要努力做好各方面工作，维护客户关系。

从2010年下半年开始，分行积极与客户进行沟通，耐心讲解平台清理的相关精神，表达此笔贷款到期不能续借的原因。同时表明今后继续合作，将对符合条件的授信继续予以支持。在此基础上，积极联系开发区财政审计局领导，明确提出该笔贷款到期要回收，让客户及时做好准备。

经过3个多月的持续沟通，客户逐步将还款资金划入分行，到期成功收回。由于前期的良好沟通，分行与开发区虽没有授信业务发生，但仍保持着良好的合作关系。

投资有限公司被银监局认定为现金流无覆盖融资平台

A投资有限公司是旅顺口区政府融资平台，主要经营范围是市政公共设施管理。在某分行有流动资金贷款5500万，期限1年。资金用于工业科技园区基础设施工程建设，由B投资有限公司提供连带责任保证。区财政局出具还款承诺函，区人民代表大会同意将还贷资金纳入对应年度的财政预算内支出。

放款之后，政府融资平台的行业风险开始暴露出来。该项目是区县级平台项目，且担保方式属于平台互保，以政府财政收入为还款来源，虽然有政府出具的还款承诺函，但被银监局认定为现金流无覆盖政府融资平台贷款。分行结合监管意见，重新审视了该贷款的风险情况，决定按照银监会34号文件的要求，提前回收该笔贷款化解风险。

分行设计好退出方案，加大对该公司的其他业务的支持力度，提高服务质量，特别是分行领导班子参与沟通，安全退出了该笔贷款并维持了与政府良好的合作态势。

三、还款来源出问题

这种情况是指，银行在授信调查和审查阶段论证好的还款来源，在客户使用授信后，还款来源出现了新问题。因此，加强授后管理，及时发现问题并采取措施加以解决，十分重要。请见以下案例。

取消二级公路收费权使公路管理处失去还款来源

武汉某分行向市公路管理处发放贷款5000万元，期限1年，由市城市建设投资有限公司提供担保。贷款纳入了国家取消二级公路收费银行债务锁定范围，还款来源为中央及地方财政补助资金。

市公路管理处属于严格执行收支两条线管理的事业单位，隶属省公路管理局和市交通局双重领导，其主要资金来源为市级财政拨付经费、燃油税转移支付、建设项目省补资金。

贷款发放后，由于国家取消政府还贷二级公路收费权，而中央及地方财政用于偿还银行债务的补助资金一直不能落实到位，使客户失去了最重要的还款来源。同时，该公司还被银监部门列入了政府融资平台客户名单，现金流覆盖被划分为半覆盖类，加重了分行风险资产占用压力。监管部门规定平台贷款到期不得展期或借新还旧，如果分行贷款到期后续做，将承受较大的信用风险和合规风险。

尤其是财政补助资金落实的时间无法确定，全省公路行业贷款的系统性风险开始显现，个别客户已经发生逾期欠息，一些银行将公路行业贷款下调为不良类，该分行贷款也面临降级的风险。

针对以上情况，分行决定尽量采取措施将5000万元贷款予以收回或转化，经大量艰苦的工作，压缩该客户贷款余额1000万元。同时，耐心细致地向市政府宣传政策以寻求帮助，由市政府协调交通系统经济实力较强的经营实体市路桥工程公司承担剩余的3000万元贷款，最终成功化解5000万元政府融资平台贷款风险。

★经验总结：

由于国家政策调整和地方政府行为的不确定性，极易导致银行贷款的回收风险。因此，银行必须顺应变化，及时应对，抓住机会，主动出击，采取消化或转化措施，做到既有效化解贷款风险，又维持与地方政府、企业良好合作关系。

公路建设公司通行费收入比去年下降20%

2004年某分行给予西安市A公路建设有限公司6000万元贷款，期限11年，基准利率，以该段公路收费权质押。至2010年初，贷款余额4100万元。

该企业是分行重点关注客户，分行高度重视贷后管理工作。贷后管理小组多次实地走访A公司及其上级单位市交通局时了解到，企业的公路通行费收入比去年同期下降超过20%，特别是收费较高的大车减少更为明显，预计当年收费量可能仅维持在800--900万元之间。该企业单纯依靠收费收入已不能满足还款要求。

分行专门召开贷后专题会议，认真分析该企业通行费收入，现金流量等经营情况，最终认为该企业经营困难较大，尤其是B快速干道预计年内通车，与A公路有1/2以上的路段重合，A公路的收费站极有可能被撤站合并，贷款潜在风险不断加大。

为彻底化解风险，分行风险主管亲自带队，多次拜访市交通局主要领导，有理有据阐述分行态度，最终达成一致，由市交通局协调资金，A公司当年提前归还全部4100万元贷款，成功化解风险。

城建投资开发公司虽有营业收入但两年均为亏损

西安A银行给予异地某城建投资开发公司1亿元流贷，期限1年，利率基准，由市财政局出具还款承诺函，并以该公司拥有的土地使用权及地面附着物作抵押，抵押率不超过50%。

2010年6月起，银监会开展了密集的融资平台贷款清查，分行立即成立清查领导小组，对城投公司进行自查。发现借款人虽有一定的营业收入，但两年均为亏损，现金流情况远远不能覆盖全部贷款，而且进行大量的对外投资，资金支出较大，并且投资项目均为在建工程，不能产生任何现金收入。财政局出具的承诺函不具有法定执行效力，只是表明了上级单位的一种还款意愿，不具有实质的担保效用。

获悉风险预警信息，分行立即与城投公司协商，要求提前收回贷款。但公司以借款合同未到期、资金周转困难等理由拒绝提前还款。为化解风险，分行积极协商、反复沟通，借款人7个月后提前偿还1000万元贷款，但剩余9000万元坚持到期后才归还。

2010年10月，在各家债权银行、借款人及市政府参加的政府平台贷款集体约谈会上，B银行（贷款金额1.84亿元）、C银行（贷款金额3.61亿元）分别将其贷款划分为无覆盖和半覆盖，纷纷要求借款人增加抵押或提前还款。

此时形势紧张，已经影响到分行提前收贷事宜。时不我待，分行领导立即统一安排，组织贷后管理小组人员进行驻点催收，每天与借款人高管人员同时上下班。为强化催收效果，贷后管理小组四赴借款人所在城市，与企业、政府主管部门进行面谈，利用各种社会关系进行沟通，在分行不懈努力下，最终在贷款到期前15天收回该笔贷款，化解潜在风险。

建设投资有限公司应收账款出现问题

南京某分行先后向某建设投资有限公司发放贷款3000万元、5000万元，期限均为一年，以区管网建设工程2.5亿元应收账款质押，并追加上海某投资有限公司担保。贷款资金用于区生活污水管网建设项目建设。

对于管网建设工程的最终审计，公司高管与政府沟通时，双方在工程最终价款上存在较大分歧：公司觉得审计结果偏低，但政府态度比较坚决，表示必须按照审计结果付款，且公司相关负责人必须签字认可审计的结果，才可以完成最后付款，付款采用一次结清方式，即一次性将所余账款约1.7亿元全部结清。双方互相沟通多次未果，使得区建设局没有按应收账款监管协议支付工程款，直接造成分行8000万元贷款逾期。

贷款逾期后，分行立即通过相关渠道与区领导取得联系，获得了“区政府态度较为坚决，在审计确定的金额方面没有让步的余地”的信息。为此，分行拟定了措施：一方面拟定了应收账款债权的拍卖方案，并与区财政局积极沟通。另一方面，对公司其他应收账款和往来款等资产开始排查，为可能采取的司法措施做好了准备。

其间，分行多次约谈公司法定代表人、大股东，主办客户经理每天走访建投总公司，敦促拿出解决方案。在分行坚持不懈的努力下，建投公司负责人改变思路，逐步接受政府的方案，由政府完成一次性付款。分行密切跟踪政府划款路径，应收款到达企业在本行帐户后，立即扣收贷款，最终全部安全收回。

四、逃废银行债务风险

有些地方政府为了地方利益，会默许和纵容政府融资平台千方百计逃废银行债务，包括：

（1）在破产案件中，运用各种名义、各种手段偏袒纵容本地企业，或干涉和妨害地方法院依法审判，极力保护地方企业的利益，而牺牲银行的利益。

（2）有的地方政府与企业恶意串通，精心设计企业破产方案，先转移企业有效资产，等老企业执行完破产程序后，再注册成立一家新企业，而新企业与老企业无论从管理人员、资产构成、经营范围看，都是“换汤不换药”，以达到逃废银行债务的目的。

（3）还有的在一些企业兼并破产事件中，由当地政府、法院或企业制定破产方案，让兼并企业接收被兼并企业的全部资产和全部职工，却不承担被兼并企业的全部负债，显然也是为了达到逃废银行债务的目的。

★银行防范措施：

2010年6月13日国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中已明确，地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

2016年11月4日中共中央国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》受到各方瞩目。其中第七条“完善政府守信践诺机制”值得银行关注，为杜绝“政府违约毁约”行为提供了权威保障。

1、不得以政府换届、领导人员更替等理由违约。《意见》提出，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

2、一旦政府违约，要依法赔偿社会资本的损失。《意见》提出，因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。

3、建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制。《意见》提出，将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。

在国家政策的支持下，银行要注意和政府主管金融的部门保持良好关系，及时汇报沟通银行贷款情况，以在出现问题时得到支持帮助。要落实好各项贷款的法律文件，确保今后发生法律纠纷时银行能胜诉。要注意跟踪了解贷款项目的建设情况，做到建成和产生还款效益。要加强贷后检查管理，发现有逃废债倾向时，及时采取诉讼保全措施。